存取超5万或无需登记：反洗钱法规转向“风险为本”

　　来源：@经济观察报微博

　　经观评论  王泰人/文

　　“单笔存取超5万需登记资金来源或用途”——这一曾引起争议的规则将发生变化。 

　　中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会联合发布的《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），正公开征求意见。新版《管理办法》删除了2022年旧版中办理人民币单笔5万元以上现金存取业务时，银行“应当识别并核实客户身份，了解并登记资金的来源或者用途”的规定。 

　　这种核实身份、了解用途的措施在法律上被称为“客户尽职调查”，主要是为了预防洗钱活动。《反洗钱法》规定：当为客户提供规定金额以上的一次性金融服务时，金融机构应当开展客户尽职调查。 

　　存取款业务属于上述规定中的“一次性金融服务”，但多大金额算是“规定金额以上”，过去存在一定争议。2022年发布的《管理办法》设定的门槛是“人民币单笔5万元以上或者外币等值1万美元以上”。然而，由于实践的困难和观念的争议，2022版《管理办法》暂缓施行。因此，存取现金到底在何种情况下要尽职调查，过去一直处于规范模糊地带。新版《管理办法》的出台，有望为争议画上句号。 

　　存取现金不用接受尽职调查，不代表个人用户办理其他业务也不需要接受尽职调查。根据新版《管理办法》征求意见稿，开立账户以及进行现金汇款、现钞兑换、票据兑付、实物贵金属买卖、销售各类金融产品等一次性金融服务交易达到金额人民币5万元以上或者外币等值1万美元以上的，金融机构都应当开展客户尽职调查、留存有效身份证件的复印件。 

　　这种在业务类型上的区分对待，体现了反洗钱监管的“风险为本”原则。即在开展反洗钱工作时，评估不同业务、客户所面临的洗钱风险，采取差异化的反洗钱措施。对存取现金不需要开展尽职调查的原因是，其不涉及资金的转移或转换，风险较小且易于监管。存取现金作为基础金融服务，如果需要经常性地尽职调查，对金融机构的工作效率和客户体验都会产生较大影响。其他需要尽职调查的金融服务往往涉及资金的转移或转换，洗钱风险较大。 比如现金汇款涉及资金在机构、地域间的转移；买卖贵金属涉及资金在形态上的转换，都可能将非法资金的来源与其最终形态切割开来，为违法犯罪提供便利，需要进行更严格的监管。 

　　近5年来，有关部门一直在推动反洗钱工作从“规则为本”向“风险为本”的转型。“规则为本”的思路重视既定的规则和程序，对具体业务中实质风险的应变能力不足，不能满足日益复杂的金融交易的需求。2021年11月18日，时任中国人民银行反洗钱局副局长王静公开表示：“在当前的形势下，规则为本的方法越来越显现出它的弊端，顺应世界反洗钱的发展趋势，逐步实现从规则为本到风险为本的转变，将是中国反洗钱工作的必由之路。” 

　　新版《管理办法》体现了对“风险为本”的重视，值得肯定。本征求意见稿的起草说明就明确强调，金融机构开展客户尽职调查要与风险相适应，不得采取与风险明显不相匹配的措施。 

　　具体来看，新版《管理办法》不但取消了对存取现金的尽职调查要求，还更加具体地规定了对低风险客户的简化措施、明确了评估低风险可以参考的风险因素，同时也细化了对高风险用户和业务进行强化尽职调查的条件和方式。在其他预防性措施中，新版《管理办法》表达了以“因事制宜”取代“一刀切”的态度，比如对于身份证件超过有效期，客户被告知但未更新且未提出合理理由的，旧版《管理办法》要求“金融机构应当中止为客户办理业务”，而新版《管理办法》则规定“金融机构可以采取适当的风险管理措施，对客户的交易方式、交易规模、交易频率等实施合理限制，必要时可以中止为客户办理业务”。 

　　新版《管理办法》启动征求意见，标志着我国反洗钱制度持续向国际标准接轨。作为全球反洗钱和反恐怖融资核心标准的制定机构，金融行动特别工作组（FATF）的评估结果直接影响一国金融体系的国际信誉、跨境合作能力及市场准入条件。2019年FATF对中国的第四轮互评估，既肯定了我国反洗钱工作成效，但也将“风险为本的监管”等多项指标评定为“较低水平”或“不合规”。面对将于今年年底开展的第五轮反洗钱国际互评估，新版《管理办法》以“风险为本”原则重构监管框架，成为中国迎战国际评估的关键合规工具；同时，我国近年构建的反洗钱法律体系，亦有望为全球反洗钱治理贡献具有本土智慧的“中国方案”。 

　　（作者系中国人民大学刑法学博士研究生）